結構性改革：改什么 怎么改

　　——訪國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境研究所副所長李佐軍

　　長期以來，我國主要采取需求管理政策，雖然取得了一些經濟增長效果，但也帶來了一些副作用和后遺癥。中央財經領導小組第十一次會議提出，在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革。這一表述引發(fā)各界廣泛關注，也釋放出“十三五”中國經濟轉型發(fā)展的新信號——

　　“十三五”規(guī)劃建議提出，要堅持以經濟建設為中心，從實際出發(fā)，把握發(fā)展新特征，加大結構性改革力度，加快轉變經濟發(fā)展方式，實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展。

　　為何要進行結構性改革？結構性改革應該改什么？供給側結構性改革的著力點在哪里？《經濟日報》記者就此采訪了國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境研究所副所長李佐軍。

　　記者：什么是“結構性改革”？怎樣理解結構性改革的內涵？

　　李佐軍：結構性改革包含了兩層含義。一方面，深化改革本身涉及很多領域，需要明確改革思路，對“先改什么、后改什么”做出結構性安排，確保改革平穩(wěn)有序推進。

　　另一方面，當前我國經濟社會發(fā)展中面臨很多問題。這些問題又并不是單一的問題，而是多個矛盾交織疊加形成的結構性問題。要解決這些問題，需要有針對性地進行結構性改革。

　　目前，多數人理解的結構性改革是指后者。簡而言之，結構性改革是針對結構性問題而推進的改革。眾所周知，經濟發(fā)展常常有周期性波動。過去多年來，我們主要依靠財稅和貨幣政策的調整來拉動“三駕馬車”，實現經濟的穩(wěn)增長。但是，中國經濟發(fā)展中存在的問題，更多的是多年累積下來的結構性問題。要解決這類結構性問題，不能只按凱恩斯式的需求管理政策來應對，而要對癥下藥，采取結構性改革對策。

　　記者：為什么說當前中國經濟面臨的最大挑戰(zhàn)是結構性矛盾？

　　李佐軍：2008年國際金融危機爆發(fā)以后，為了保增長或穩(wěn)增長，我們采取了一系列主要針對經濟周期性波動的宏觀調控政策，如積極的財政政策、穩(wěn)健的貨幣政策和政府投資政策。這些政策確實起到了保增長或穩(wěn)增長的效果。

　　但是，近年來宏觀調控政策的邊際效應在遞減。雖然連續(xù)多次采取了穩(wěn)增長措施，但GDP增速自2010年一季度達到12.1%的高度之后，一直在震蕩下行，直至2015年三季度的6.9%，而且尚未扭轉下行趨勢。這就使得我們不得不重新思考：為什么撫平經濟周期性波動的宏觀調控政策達不到預期效果？其核心原因恐怕是沒有完全找對病根，沒有對癥下藥。中國經濟當前的主要問題是結構性問題，而非周期性問題。針對結構性問題，不能用解決周期性波動的宏觀政策去應對，而要采取結構性改革去化解。

　　記者：目前，結構性改革需要從哪些方面去著手推進？

　　李佐軍：中國目前的結構性問題主要包括產業(yè)結構、區(qū)域結構、要素投入結構、排放結構、經濟增長動力結構和收入分配結構等六個方面的問題。這六個方面的結構性問題既相對獨立、又相互疊加，需要通過結構性改革去有針對性地解決。

　　一是產業(yè)結構問題。產業(yè)結構問題突出表現在低附加值產業(yè)、高消耗、高污染、高排放產業(yè)的比重偏高，而高附加值產業(yè)、綠色低碳產業(yè)、具有國際競爭力產業(yè)的比重偏低。為此，需要加快推進科技體制改革，促進高技術含量、高附加值產業(yè)的發(fā)展；需要加快生態(tài)文明體制改革，為綠色低碳產業(yè)發(fā)展提供動力；需要通過金融體制改革、社會保障體制改革等去淘汰落后產能和“三高”行業(yè)等。

　　二是區(qū)域結構問題。區(qū)域結構問題突出表現在人口的區(qū)域分布不合理。目前，我國城鎮(zhèn)化率尤其是戶籍人口城鎮(zhèn)化率偏低，且戶籍人口城鎮(zhèn)化率大大低于常住人口城鎮(zhèn)化率。為此，需要加快戶籍制度改革、福利保障制度改革、土地制度改革等，推進農民的市民化進程，提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率。

　　區(qū)域結構的另一個問題是區(qū)域發(fā)展不平衡、不協(xié)調、不公平。例如，有些地方享有很多“特權”政策，有些地方發(fā)展嚴重滯后。為此，需要推進行政管理體制改革、財稅制度改革、區(qū)劃體制改革等，加快建設全國統(tǒng)一市場，解決不同區(qū)域發(fā)展不平衡問題，使人口和各種生產要素在不同地區(qū)自由流動、優(yōu)化配置。

　　三是要素投入結構問題。長期以來，我國經濟發(fā)展過度依賴勞動力、土地、資源等一般性生產要素投入，人才、技術、知識、信息等高級要素投入比重偏低，導致中低端產業(yè)偏多、資源能源消耗過多等問題。為此，必須要加快科技體制、教育人才體制等改革，優(yōu)化要素投入結構，更多地實現創(chuàng)新驅動。

　　四是排放結構問題。目前，我國排放結構中廢水、廢氣、廢渣、二氧化碳等排放比重偏高。這種不合理的排放結構導致了資源環(huán)境的壓力比較大。為此，必須加快推進生態(tài)文明制度改革，特別是推進自然資源資產產權制度、自然資源用途管制制度、資源有償使用制度、生態(tài)補償制度，以及用能權、用水權、排污權、碳排放權初始分配制度等方面的改革。

　　五是經濟增長動力結構問題。長期以來，我國經濟增長過多依賴“三駕馬車”來拉動，特別是過度依賴投資來拉動。其實，“三駕馬車”只是GDP的三大組成部分，是應對宏觀經濟波動的需求邊短期動力，只是經濟增長的結果而非原因，制度變革、結構優(yōu)化和要素升級（對應著改革、轉型、創(chuàng)新）“三大發(fā)動機”才是經濟發(fā)展的根本動力。我們要更多地依靠改革、轉型、創(chuàng)新，來提升全要素增長率，培育新的增長點，形成新的增長動力。

　　六是收入分配結構問題。當前，我國城鄉(xiāng)收入差距、行業(yè)收入差距、居民貧富差距都比較大，財富過多地集中在少數地區(qū)、少數行業(yè)和少數人中。因此，有必要加快推進收入分配制度改革、社會福利制度改革、產權制度改革和財稅制度改革等，促進收入分配的相對公平，縮小貧富差距。

　　記者：中央財經領導小組第十一次會議強調，在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革。究竟應該如何認識“供給側結構性改革”？

　　李佐軍：提出“著力加強供給側結構性改革”，說明中央在宏觀調控政策方面發(fā)生了某些重要變化。長期以來，我們主要采取需求管理政策，拉動投資、消費、出口這“三駕馬車”來推進經濟增長。雖然取得了一些經濟增長效果，但也帶來了一些副作用和后遺癥，以至于我們不得不對這些前期政策進行消化。在“三駕馬車”拉動力日漸式微的新形勢下，從供給側入手培育經濟發(fā)展新動力，就成為不二選擇。

　　需要指出的是，中央強調“著力加強供給側結構性改革”，并非要把宏觀調控從需求側全面轉向供給側，而是要“在適度擴大總需求的同時”，做好供求平衡。供給和需求是一個硬幣的兩面，二者缺一不可，而且要對稱平衡才能維持經濟的平穩(wěn)健康發(fā)展。過去，我們過多強調了需求側管理，忽略了供給側結構性改革。今后我們要適當強化供給側結構性改革，做好二者之間的平衡與協(xié)調，而不能從一個極端走向另一個極端。

　　記者：供給側結構性改革的著力點應該放在哪里？

　　李佐軍：總的來說，供給側結構性改革包含五個方面的內容：一是通過改革增加勞動力、資金、土地、資源等生產要素的高效投入；二是通過改革促進技術進步、人力資本提升、知識增長等要素升級；三是通過改革培育企業(yè)、創(chuàng)業(yè)者、創(chuàng)新型地區(qū)或園區(qū)、科研院所和高等院校、創(chuàng)新型政府等主體；四是通過改革（如減稅、簡政放權、放松管制等）激發(fā)各主體的積極性和創(chuàng)造性；五是通過改革淘汰落后產業(yè)、培育有市場競爭力的新產業(yè)和新產品。

　　供給側結構性改革，從本質上講是要處理好政府與市場的關系，要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，同時更好地發(fā)揮政府的作用。過去，我們過多地從需求側強調政府的宏觀調控作用，“有形之手”伸得過長、干預過多。今后，推進供給側結構性改革，就是要更多地發(fā)揮好企業(yè)和個人的作用。政府的主要職責是把法律、法規(guī)、標準和政策制定好，給企業(yè)和市場相對穩(wěn)定的預期，提高其積極性和創(chuàng)造性。

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