三公經(jīng)費(fèi)超支受輿論關(guān)注

　　會議支出為何要轉(zhuǎn)嫁給下屬單位

　　6月27日，審計(jì)署審計(jì)長劉家義向十二屆全國人大常委會第三次會議做《國務(wù)院關(guān)于2012年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》(以下簡稱“2012年審計(jì)報(bào)告”)。在此之前，審計(jì)署通過自己的官方網(wǎng)站，向社會發(fā)布了審計(jì)署2013年第27號審計(jì)公告，即中央部門單位2012年度預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況審計(jì)結(jié)果(以下簡稱“2012年中央部門審計(jì)報(bào)告”)，接受審計(jì)的58個中央部門全部“掛彩”。

　　劉家義表示，此次審計(jì)58個中央部門，延伸審計(jì)了317個所屬單位，審計(jì)預(yù)算支出2724.78億元，占這些部門預(yù)算支出總額的27%。對于這些部門預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算管理中存在的問題，審計(jì)署概括了幾個方面：預(yù)算執(zhí)行未完全到位，有的單位還虛列支出、以撥作支；一些單位仍存在違反財(cái)經(jīng)制度規(guī)定的問題；預(yù)算管理制度難以有效發(fā)揮約束作用；部門決算草案部分內(nèi)容編報(bào)不準(zhǔn)確。

　　近年來，每年6月下旬召開的全國人大常委會會議上的一個重頭戲就是審計(jì)報(bào)告。自2003年起，審計(jì)署每年6月下旬在向全國人大常委會提交審計(jì)報(bào)告的前后或同時，發(fā)布中央部門審計(jì)報(bào)告已成慣例。

　　與此前的中央部門審計(jì)報(bào)告不同，2012年中央部門審計(jì)報(bào)告首次大范圍披露了中央部門單位會議費(fèi)和因公出國(境)費(fèi)的管理使用情況，揭示了超計(jì)劃、超標(biāo)準(zhǔn)以及轉(zhuǎn)嫁攤派相關(guān)費(fèi)用等問題。審計(jì)報(bào)告披露，各中央部門均存在超標(biāo)準(zhǔn)列支會議費(fèi)、出國費(fèi)。有的部門一年超計(jì)劃召開會議200多個，因公出國(境)團(tuán)組未納入年初計(jì)劃的問題也很普遍，一些部門單位還存在超過規(guī)定人數(shù)、天數(shù)或擅自增加出訪國家、地區(qū)等問題。

　　“包括三公經(jīng)費(fèi)超支、轉(zhuǎn)嫁攤派這些政府預(yù)算執(zhí)行中的違規(guī)現(xiàn)象，在多年來的審計(jì)報(bào)告中都有體現(xiàn)，反映我國政府的預(yù)算管理、預(yù)算程序存在諸多漏洞，行政機(jī)關(guān)在公共財(cái)政的支出上有著較大的自由裁量權(quán)，這些問題積弊已久?！敝醒胴?cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長、政府預(yù)算研究中心主任王雍君接受中國青年報(bào)記者采訪時表示。

　　王雍君說，現(xiàn)行預(yù)算授權(quán)機(jī)制——授予行政部門開支公款的合法權(quán)力，只是總額意義上的“一籃子授權(quán)”，至于預(yù)算支出的籃子由哪些開支構(gòu)成，沒有清晰界定，從而留給行政部門“自由組裝”的巨大權(quán)力。

　　記者查閱2012年中央部門審計(jì)報(bào)告發(fā)現(xiàn)，各個部門普遍存在向下屬單位和其他單位轉(zhuǎn)嫁會議支出、因公出國出境支出等這些備受公眾詬病的違規(guī)現(xiàn)象，比如，商務(wù)部將一個會議的67.5萬元轉(zhuǎn)嫁給其他單位；國土資源部、工業(yè)和信息化部分別有132.79萬元、70.24萬元會議支出轉(zhuǎn)嫁給下屬單位，且都向所屬單位轉(zhuǎn)嫁因公出國出境支出；環(huán)境保護(hù)部有94個會議的936.16萬元支出被轉(zhuǎn)嫁給下屬單位或其他單位。

　　王雍君表示，“三公經(jīng)費(fèi)”中包括必要性支付和非必要性支出，一些部門超支嚴(yán)重可能與非必要開支較多有關(guān)。

　　“三公經(jīng)費(fèi)”超支還與標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)。劉家義在2012年審計(jì)報(bào)告中表示，有的支出標(biāo)準(zhǔn)不完善，如國內(nèi)公務(wù)接待無明確標(biāo)準(zhǔn)，外賓接待標(biāo)準(zhǔn)是1998年制定的，一些津貼補(bǔ)貼仍執(zhí)行10多年前的標(biāo)準(zhǔn)，形成超標(biāo)準(zhǔn)列支。

　　除了“三公經(jīng)費(fèi)”超支，2012年中央部門審計(jì)報(bào)告披露，審計(jì)發(fā)現(xiàn)在預(yù)算科目和支出項(xiàng)目間調(diào)劑使用資金13.72億元，還有4.26億元基本支出在項(xiàng)目預(yù)算中列支。

　　上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授鄧淑蓮告訴中國青年報(bào)記者，我國目前對于公共財(cái)政支出分為兩部分：一是基本支出；二是項(xiàng)目支出?；局С霭ㄈ藛T經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)，人員經(jīng)費(fèi)是指用于給干部職工發(fā)工資、福利的經(jīng)費(fèi)，公用經(jīng)費(fèi)是指保證行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的經(jīng)費(fèi)，這兩類經(jīng)費(fèi)都按照人頭列支。項(xiàng)目支出是指做事的費(fèi)用，比如修建大型工程、承擔(dān)科研課題等。

　　“三公經(jīng)費(fèi)”一般都體現(xiàn)為基本支出，基本支出如果用于其他用途，受到的限制比較多，而項(xiàng)目支出這一大塊操作起來更有彈性，更易于“做手腳”。

　　2012年，銀監(jiān)會所屬云南等4家銀監(jiān)局未經(jīng)批準(zhǔn)，在人員支出與公用支出、基本支出與項(xiàng)目支出間調(diào)劑使用預(yù)算資金180.72萬元。

　　2012年，商務(wù)部部本級未經(jīng)批準(zhǔn)，將13個項(xiàng)目資金4200.96萬元調(diào)劑用于應(yīng)由基本支出承擔(dān)的會議費(fèi)、差旅費(fèi)等。

　　2012年，國土資源部部本級在國土資源執(zhí)法檢查等項(xiàng)目中列支物業(yè)管理費(fèi)311.07萬元，自行調(diào)劑其他項(xiàng)目資金62.65萬元用于9個與項(xiàng)目無關(guān)的會議支出。

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　　類似這種自行改變項(xiàng)目支出內(nèi)容，將項(xiàng)目支出預(yù)算用于基本支出的違規(guī)現(xiàn)象在58個中央部門和下屬單位的預(yù)算執(zhí)行中比比皆是，手段五花八門，充斥于10多萬字的2012年中央部門審計(jì)報(bào)告中。

　　2012年9月，科技部將在烏魯木齊召開的兩個會議日程由四天合并壓縮為一天，安排與會人員參觀有關(guān)風(fēng)景區(qū)，并在會議費(fèi)中承擔(dān)食宿費(fèi)用18.24萬元。

　　在鄧淑蓮看來，這是一個典型在項(xiàng)目支出中“做手腳”的例子，“科技部在編制預(yù)算時，把開這兩個會的支出列為項(xiàng)目支出，按照4天的日程計(jì)算食宿費(fèi)用，實(shí)際執(zhí)行預(yù)算時沒有按照4天，結(jié)余的資金就被用在這個項(xiàng)目之外的支出了?！?/p>

　　王雍君和鄧淑蓮都認(rèn)為，目前我國預(yù)算管理中，基本支出和項(xiàng)目支出界限不清晰，缺少明晰的、可操作性的規(guī)定，實(shí)踐中容易出問題。

　　曾經(jīng)有學(xué)者研究了近幾年的中央部門審計(jì)報(bào)告，將中央部門在預(yù)算執(zhí)行中的違規(guī)做法概括為4種：一是預(yù)算支出“頭戴三尺帽”，也就是申請到的資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出當(dāng)年實(shí)際支出需要，造成預(yù)算資金閑置；二是擴(kuò)大范圍支出，其中較為常見的做法是將項(xiàng)目資金擴(kuò)大范圍列支工資性支出、發(fā)放津貼補(bǔ)貼或者建設(shè)辦公樓等沒有獲得預(yù)算支出資金的方面；三是利用虛假發(fā)票套取資金和報(bào)賬；四是從收入環(huán)節(jié)，違規(guī)為本部門牟利，其中常用的手法是動用下屬單位上繳款、行政事業(yè)性收費(fèi)、出租房產(chǎn)收入，以及用各種名義收取贊助費(fèi)、評審費(fèi)等。

　　有評論說，對政府預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)已經(jīng)陷入了“屢審屢犯屢查不改”的怪圈，曾被公眾寄予厚望的“審計(jì)風(fēng)暴”，已經(jīng)有些“審丑疲勞”。

　　王雍君認(rèn)為，審計(jì)后的問責(zé)很重要，針對中央部門每年預(yù)算執(zhí)行中的違規(guī)現(xiàn)象，審計(jì)署要求被審計(jì)的部門單位“糾錯、歸位、整改”，然而，這樣的勸告無法形成硬約束。不建立剛性的預(yù)算績效評估約束機(jī)制，不將預(yù)算執(zhí)行責(zé)任落實(shí)到具體單位、人員，不進(jìn)行問責(zé)懲戒，審計(jì)就沒有發(fā)揮作用，應(yīng)把握《預(yù)算法》修訂時機(jī)，實(shí)現(xiàn)讓預(yù)算管理政府。記者王亦君